自2015年人民法院实施立案登记制改革以来，法院坚持有案必立、有诉必理，便捷了人民群众的立案，一定程度上解决了立案难的问题。但带来的是大量案件涌入法院，案件量长期保持高位运行态势，办案压力不断增大，人民法院在现有的人员配置上难以应对，极大的消耗了法院的办公力量。因诉讼案件的井喷式增长，当事人不主动履行生效法律文书的情况大量增加，涌入到法院的执行案件也随之增加。同时，仲裁、公证等多元纠纷解决机制形成的生效法律文书，也需要法院执行工作“兜底”，事实也确实如此，导致执行案件量居高不下。多元纠纷解决机制的涌现并没有体现在执行程序中，执行难问题摆在了人民法院面前。为了更好“抓前端、治未病”，推动矛盾纠纷实质化解，从源头上减少执行案件数量，推动解决“执行难”问题，有必要对“执源治理”问题作深入研究。
一、“执源治理”实践探索
江西省南昌市东湖区人民法院将执行通知前置到判决书中，告知拒不履行生效文书确定义务的风险和后果，督促当事人主动履行，2023 年 1 月至 5 月，该院执行案件自动履行率同比上升 15%。浙江、江西、宁夏等地法院大力实施自动履行正向激励机制，加强对诚信行为的联合激励，助力诚实守信的营商环境，提升自动履行率。有些法院还采取执保案件方式，通过执行保全程序冻结、查封被执行人名下财产，再通过执行立案处置在执行保全阶段控制的被执行人财产。执保阶段也进一步督促了被执行人主动履行生效民事法律文书。除此之外，为了督促被执行人履行义务，多地法院探索预处罚制度，通过向被执行人送达预处罚通知书的方式，给被执行人改过自新的机会，兼顾了善意执行和高效执行。
二、“执源治理”出现的主要问题
自2018年以来，最高院宣布基本解决执行难，但是实际上执行案件激增，执行完毕率较低的现实问题还是没有得到优先的解决。这其中既存在社会经济发展高速发展带来的必然结果，也存在执行工作缺乏完善的制度、规范等现实因素。
如何在保障纠纷便捷处理的同时提高执行效果成为一道法院绕不开的难题。影响“执源治理”的问题突出表现在以下几个方面：
（一）解决执行难工作机制尚未完全形成
2019 年 7 月，中央全面依法治国委员会印发《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》（以下简称《文件》），这是“执源治理”工作的纲领性文件。《文件》印发后，各地积极开展学习和探究，取得了一定的效果。但是在实践中，《文件》的落实还是困难重重。
执行工作不仅仅是法院的执行工作，而且涉及到多单位多部门的协调联动。比如，现在的执行办案系统已经可以查询、冻结扣划被执行人的银行存款。但是办案系统中的房产、公积金和保险的查询还不便捷。执行办案系统中的房产信息和房产部门的查询结果往往存在很大的区别。而住房公积金和保险的查询及冻结功能在现有的办案系统中还不能操作。这就导致在网络查控的基础上，执行局需花费大量的时间和经历前往线下办理业务。又比如涉及到被执行人采取临控措施需要公安机关的配合，但往往因公安机关自身业务繁忙，没有办法有效协调法院做好临控工作。拘留被执行人亦是如此，因拘留所没有位置或是被执行人存在一定的疾病便无法对被执行人采取拘留措施，极大的助长了被执行人的嚣张气焰。
（二）“立审执”配合不畅，未能形成有效合力
无论是审批工作还是执行工作，其最终目的就是围绕当事人的诉求彻底化解矛盾，解决当事人的问题。这个目标不单是某个阶段的，而是包括立案、审判、执行等不同阶段及不同工作领域的共同目标。因为只有将立案、审判和执行工作有机结合起来，形成一盘棋，才能更具有战斗力，才能有利于从整体上化解矛盾，从而更加公平高效地解决当事人的诉求。
当前，许多法院往往把立案、审判、执行分割开来，没有形成一盘棋的整体意识。如立案庭只是简单地为了立案而追求快速立案，以为方便人民群众立案就是立案工作的核心，完全不考虑案件进入诉讼程序以后如何得以妥善处理。审判部门只是为了快速结案，不考虑当事人是否能够履行，不切实际的促成调解结案。这种各自为政，将矛盾往下一个环节推，那么将会从源头上减少进入执行环节的案件数量。
（三）执行工作“人案比例”严重失衡
执行局工作压力大、加班频繁已经成为社会公认的事实，各地法院执行条线难以应对不断增长的办案压力。据统计，全国执行员额法官人均办案 537 件，有的法院执行员额法官人均办案甚至达 1000 件以上。基层法院执行干警普遍反映：“每个执行案件都有数十个流程，程序一个不能少、标准一点不能低、动作一个不能省，否则就可能违反法定程序要求或者违法。”基层法院执行员额法官配备比例低于其他业务部门。执行局普遍存在缺编、缺人、缺钱的“三缺”境况，执行指挥中心实体化运行困难重重，执行现代化建设举步维艰。
虽说执行干警夜以继日战斗在执行一线，千里奔袭，风餐露宿、蹲点守候，无私奉献、顽强拼搏，为解决执行难竭尽全力，但因人员缺乏造成的障碍一直存在。
（四）逃避执行行为突出
被执行人逃避执行受限于很多现实因素，如社会信用体系建设滞后，企业、个人信用情况 的基础信息不全面，为逃避执行提供了条件。公民诚信意识不强，不是想着怎么还钱，而是首先想着怎么“赖账”，很多当事人在诉讼前就开始转移、隐匿财产。
涉及到被执行人拒执或是非法处置法院查封财产的违法行为，需要人民法院调取相关证据向公安机关移送，但是公安机关的判定标准往往和法院报送的材料有异，对被执行人采取下一步举措障碍重重。
三、完善建议
最高人民法院张军院长指出，“要围绕厚植党长期执政的政治根基，坚持个案办理与诉源治理一体推进，把‘抓前端、治未病’贯穿于刑事、民事、行政审判和执行各领域全过程……。”针对以上问题，特提出如下建议：
（一）坚持问题导向和效果导向，推进“执源治理”
首先，要完善对外的执行联动工作机制。一是加强与公安机关联动，着力提升查人找物能力。三是以清单式管理，分步推进尚未落实的联合惩戒措施落实落地。四是加强与司法行政部门、房产局、车管所、公积金、保险等部门的协作。
其次，完善人民法院内部“执源治理”工作机制。一是推进“立审执一体化”，从源头上减少执行案件数量。完善诉讼保全制度，提升诉前和诉中财产保全比例；建立“双向列席”机制，审判法官和执行法官可以跨部门参与法官会议；构建内部“执行建议”制度，推动审判前端存在问题的化解；建立判后督促履行制度，实行“谁办理、谁审理、谁负责督促履行”机制。最后推进人民法庭直接执行机制。，对于简单的民事案件推动人民法庭直接参与执行，促使人民法庭重视判执衔接。
（二）加快推进“终本清仓”“执破融合”工作
终本案件，是指法院的执行案件，由于被执行人没有可供执行的财产，而裁定终止本次执行程序。“终本”并不意味着案件的结束,只要找到被执行人可供执行的财产线索,法院就会执行到底。自2017年最高人民法院出台《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》以来，“执转破”作为破产案件的主要来源，对市场主体出清、优化营商环境起到积极作用。
最高法提出要加快推进“终本清仓”“执破融合”两个出清。这是依法有序化解执行“历史包袱”的必要举措。最高法表示，要配合立法机关推进修订破产法相关规定，畅通无财产可供执行案件的“出清”。加快推进“执转破”工作，全面筛查终本案件库，梳理一批符合条件的“执转破”案件，指导全国法院妥处一批“僵而不死”的案件。对债权债务关系简单的案件，要积极探索破产案件简化审理，解决现行破产程序复杂、耗时长、耗资多等弊端，并为破产法修订增加简易破产程序提供实践经验。探索自然人破产制度，为自然人作为被执行人的“执行不能”案件建立出口，为“诚实而不幸”的被执行人去除无能力化解债务枷锁提供法律支撑。
（三）强化执行队伍建设，强化人财物保障
持续推进专业化建设，打造高素质的新时期执行队伍。执行工作是一项业务性很强的工作，必须依靠一支绝对忠诚的执行铁军。
一是根据执行案件增长和占比情况，确定合理的“人案比”，进一步优化执行资源配置，完善落实“以案定编”“以案定额”人员编制、员额动态调整机制。二是推进审判、执行人员常态化交流轮岗机制，严格落实入额前原则上有一年执行工作经历要求。也为困顿于执行工作的干警解决难题，释放执行干警的工作积极性。三是加强执行加强对执行工作的财力支持，确保执行信息化建设、执行转破产、执行救助等工作经费，加强破产等专项经费的保障力度。
（承德市双桥区人民法院 袁文东）
（围场满族蒙古族自治县人民法院 闫天宇）
换一换
